2022年6月6日，国务院发布《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，提出“深化电子文件资源开发利用，建设数字档案资源体系，提升电子文件（档案）管理和应用水平”“加强数据治理和全生命周期质量管理”。随着数据管理相关政策标准的出台，把文件管理融入各机构乃至全社会数据管理的大框架中是大势所趋，同时也面临着许多挑战，如何促进文件管理与数据管理的协同发展，从文件管理的角度优化数据管理，以及由数据管理的理念拓展文件管理的路径，成为有关部门需解决的重点问题。他山之石，或可攻玉。今天，“档案那些事儿”介绍美国国家档案与文件署文件管理与数据管理协同的案例，供参考、反思。
美国国家档案与文件署（National Archives and Records Administration，简称“NARA”）对首席数据官（Chief Data Officer，简称“CDO”）与联邦机构文件管理项目（Record Management Programs，简称“RM”）的协调情况进行了评估，审查了有关数据管理、数据治理和文件管理的适用法律法规、政策和指南，由此归纳文件管理与数据管理协作、协调的优势，并提出NARA在未来推动双方良性互动的可行举措。
《机构首席数据官与文件管理项目的协调——文件管理评估报告》（Agency Chief Data Officer Coordination with Records Management Programs——Records Management Assessment Report，以下简称《评估报告》）包括背景和框架、评估目标与方法、机构首席数据官与文件管理项目的合作和协调、对机构的建议，以及NARA的下一步计划。以下是《评估报告》核心内容的中译本，可作为数字治理背景下文件管理的学习资料，一起来看看有哪些亮点吧！
1. 背景和框架
有一些法律、法规和备忘录为数据和文件的管理和治理提供了背景和框架，部分内容详述如下。
1.1 数据管理任务
《证据法》（The Evidence Act），包括《开放政府数据法》（The OPEN Government Data Act），要求《1990年首席财务官法案》(The Chief Financial Officers Act)(H.R.5687)[1]中确定的部门和机构需指定负责数据生命周期管理的首席数据官。此外，每个部门或机构需要每年向行政管理和预算局、国会提交一份计划，以确定和处理与各自项目、政策和法规相关的政策问题。各机构目前正在响应M-19-23概述的对治理主体的要求，要求机构建立数据治理主体。数据治理机构（Data Governance Body，简称“DGB”）必须由首席数据官担任主席，并有相关高级职员参与，根据备忘录，包括有明确角色、负责文件管理的机构高级文件管理官（Senior Agency Official for Records Management，简称“SAORM”）。有些机构将M-19-23解释为要求机构高级文件管理官成为数据治理机构的成员。此外，M-19-23还提到的数据生命周期管理职责，行政管理和预算办公室（Office of Management and Budget，简称“OMB”）还期望机构的首席数据官进行文件管理[2]，这一职责通常由36 CFR 1220.34(a)中规定的监督机构文件管理项目的人员承担，此人通常被称为机构文件官（Agency Records Officer，简称“ARO”）。
2019年6月4日，行政管理和预算办公室发布了M-19-18备忘录《联邦数据战略—一致性框架》[3]，在政府范围内为机构到2030年前如何管理和使用联邦数据提供了愿景。M-19-18要求各机构通过满足年度政府范围行动计划的要求来实施联邦数据战略，识别并确定特定年份中与实践相关的步骤，以及目标进度框架和责任主体的优先级。《2021年行动计划》[4]确定了为满足联邦数据战略而应采取的具体行动，呼吁联邦政府复制、加速和扩大与政府数据相关的领先做法，包括以下步骤：
为公众、企业和研究人员提供一致、可靠、保护隐私的访问；
填补政府能力和知识的空白；
为满足联邦决策和运营需求增加数据的共享和使用；
通过丰富的著录信息和元数据使联邦数据更易于查找和发现；
使用数据及运行成熟度模型以及基于证据的规划评估工具；
为州、地方、部族地区和地方政府提供安全访问的数据管理工具和协议；
从一开始就计划二手数据的使用，通过重新识别风险评估、利益相关者参与情况和充分的信息来评估使用的合理性。
1.2 联邦机构对电子文件管理的要求
以下是一些电子文件管理适用的法律、法规和其他指南：
44U.S.C.第317章[5]
36联邦法规守则(CFR)[6]，具体是36 CFR 1236电子文件管理
行政管理和预算办公室/NARA向电子文件转型(M-19-21)[7]
行政管理和预算办公室的通告A-130，将信息作为战略资源管理[8]
通用电子文件管理（Electronic Records Management，简称“ERM”）要求[9]
有六家机构自愿参加NARA的文件管理评估项目，每个机构都在《证据法》的实施和与文件管理项目的合作中表现出不同程度的成熟度。这六家机构包括：司法部(Department of Justice，简称“DOJ”)、交通部(Department of Transportation，简称“DOT”)、联邦能源管理委员会(Federal Energy Regulatory Commission，简称“FERC”)、联邦退休储蓄投资委员会(Federal Retirement Thrift Investment Board，简称“FRTIB”)、国家档案和文件署(NARA)、社会保障管理局(Social Security Administration，简称“SSA”)。此外，联邦能源管理委员会和交通部的首席数据官分别担任联邦首席数据官委员会[10]的小型机构代表和理事会副主席，这为了解首席数据官理事会和联邦机构内部活动提供了更多见解。
2. 评估目标与方法
NARA将本次评估的范围限制在首席数据官的作用，及其与机构的文件管理项目的互动和合作上，而不是对机构文件管理项目或其数据管理活动的全面评估。
NARA在评估时希望实现几个目标，包括：
了解首席数据官的组织地位、角色和职责；
确定机构首席数据官和文件管理之间现有或计划的联系；
改进NARA关于首席数据官和文件管理之间联系的外部指导、政策和培训；
使人们认识到这两个领域内部和相互之间合作和包容的重要性。
参与机构向NARA提交了相关文件，包括关于指定和设立首席数据官角色，以及机构整体数据管理的组织结构图表、政策、程序和指示。NARA随后采访了每个机构首席数据官的角色和活动，机构目前的数据管理状态，以及当前和/或未来计划与该机构合并、合作的文件管理项目。本报告总结了NARA在机构访谈期间收集的观察结果，包含改善机构首席数据官与其文件管理项目之间关系的建议，以及通过将文件管理实践、法规和政策嵌入数据管理（Data Management，简称“DM”）流程，以提升并同时管理数据和文件的重要性。
3. 机构首席数据官与文件管理项目的合作与协调
联邦文件管理项目确保文件被识别、组织，可以在需要时找到，并在必要时随时保存，以支持政府和公众的需要。NARA根据《联邦文件法》（the Federal Records Act）和相关法律法规的要求，协助联邦机构在确定哪些政府文件必须保存，哪些可以被销毁。
作为上述联邦数据授权的一部分，机构数据管理项目必须通过数据治理和管理提供数据权限。这将有助于实现组织中跨数据主题区域和数据结构类型的一致访问和交付，以满足所有应用程序和业务流程的需求。
文件和数据同样有价值且相互关联，文件管理和数据管理应该被视为需要协作、互惠和在机构信息管理框架内更紧密整合的相关领域。二者的联系为各机构提供了一个机会，以利用这两个项目来促进有效的业务运营和方案目标实现。其中一些领域包括：
生命周期管理
管理
治理
风险管理
应急计划
透明度
法律
合规
机构业务活动的有效实施需要在整个联邦政府范围内获得广泛的科学、技术、监管和行政数据，包括那些符合文件定义的数据[11]。需要在智能控制技术辅助下，才能使这些数量和复杂性都在持续快速增长的数据得到有效利用。参与机构目前正在实施不同级别有效的数据和文件管理。由首席数据官主导实施的数据治理战略与文件管理协调与协作，应有助于满足各机构的长期需要，并改进其互助目标，即确保在整个文件生命周期中真实地捕获、使用、维护和保存文件和数据。尽管大多数机构的机构高级文件管理官和/或机构文件官作为其数据治理机构的成员，但大多数机构的首席数据官与机构文件管理项目的参与和合作有限。
3.1 首席数据官地位
六家机构中有五家都指定了首席数据官，其中大部分是在过去两年内聘用的。唯一的例外也正在招聘该职位。这些依据《证据法》的要求被任命的机构首席数据官，其之前都拥有多年的数据管理经验。
虽然参与这项评估的大多数首席数据官都接受了机构入职培训，其中包括文件管理基础以及其他主题的培训，或他们每年所需的基本文件管理培训，但不存在额外的基于角色的培训。这种培训将增进他们对文件管理及其对数据治理的益处的理解。
接受采访的首席数据官通常认为他们的作用是依据《证据法》中相关规定，实现数据生命周期管理。讨论的一些职责包括：
标准化和简化现有联邦机构的数据管理，以便更好地利用信息;
管理数据资产，包括数据清单、确定子数据来源、数据集的维护位置、其内容以及如何使用;
获得正确的流程，正确的服务和合适的人才，以改善业务实践;
缩小数据鸿沟;
使机构级的数据治理与部门级保持一致（如适用）;
就数据战略与利益相关者进行沟通和合作;
建立分析平台;
通过创建数据驱动的文化，将数据转化为信息，其中数据和指标可用于更好的决策；
建立数据管理框架。
3.2 机构数据治理
作为M-19-18要求的一部分，大多数机构已经制定并记录了数据治理战略、框架和/或政策，为关于如何收集、使用、分析、维护、保护和共享数据的结构化决策提供了路线图。大多数机构都包括一定程度与文件管理项目的协调或对文件管理政策的遵守。尽管也有两家机构没有提到文件或文件管理项目。有些公司让首席数据官和其他数据利益相关者共同参与到文件管理项目中，以确定数据保留期限。一家机构提出遵守有关数据的法律、法规和机构政策，并要求将数据作为文件进行维护管理。其他机构则特别指出，用于数据管理的任何信息技术（Information Technology，简称“IT”）解决方案都必须在整个数据生命周期中遵守文件管理策略和标准。虽然大多数机构都记录了与文件管理项目的协调或遵守情况，但尚未得到一贯的执行或充分实现。
参与机构的首席数据官认识到通过沟通和建立关系获得支持的重要性。M-19-23要求各机构在2019年9月30日之前，建立一个具有包容性和授权的数据治理机构，并由首席数据官担任主席。与所有机构信息管理领域的协调和协作是关键，其中应包括文件管理项目，该项目负责管理机构的文件和信息。大多数机构包括机构高级文件管理官和/或负责数据治理决策的机构文件官，作为首席数据官主持的数据治理机构或数据团队的一部分。
3.3智能控制
通过数据管理支持智能控制是另一个重点领域。数据管护工作是数据管理项目的组成部分，它分配决策权和负责促进人员、流程和工具的管理，以实现数据的全生命周期管理。不论如何，保持对机构数据和信息的管理对于对该信息进行智能控制至关重要（即知道什么存在、在哪里、以什么形式等。）
各机构描述了数据管理项目实施的不同方法和水平。一些机构已经在实施过程中，而另一些机构仍在讨论这类项目的计划。在那些已经实施的机构中，有一家机构由办公室而不是由个人分配数据管理员。该机构还停止使用“数据所有权”一词，以阻止人们认为数据归他们所有而不是机构所有。另一家机构表示，数据管理员没有被特别指定，因为在实践中，由于其任务和工作流程的性质，数据管理员是默认存在的。该机构认为，无论员工是否知道，在整个数据生命周期中，数据管理（和文件管理）是每天进行的。一家机构希望看到这个角色正式化并纳入绩效计划，而不仅仅是“分配的另一项职责”。
在某些情况下，机构数据管理员也是文件保管人或联络人，除了他们的本职工作外，他们还协调并担任其办公室与该机构文件管理项目的联络人。作为数据领域专家（Subject Matter Experts，简称“SME”），他们被认为处于最佳地位，向其文件管理项目提供所需信息，以用于调度文件并保持对文件的整体智能控制。基于这些讨论，NARA认为，数据管理和文件管理人员配置职位之间联系密切，并鼓励各机构在创建和定义此类职位时考虑这两点。
3.4 过去和现在的举措
一些机构已经开始进行数据治理活动，包括早期开发的数据治理模型、在高级管理层建立数据治理委员会或董事会，以及实施联邦数据战略行动计划。一些机构正在开发或测试数据管理工具，以支持数据治理项目。一家机构已开始实施数据管理框架。
虽然一些机构仍处于数据治理的规划阶段，但其他机构正在进入资源调配和执行阶段。以下是过去启动或计划在近期启动的数据治理计划：
与各组成机构和办事处的外联、协调和协作
创建和实施数据治理框架
采购、试用和实施可视化数据分析平台
规划和实施联邦数据战略行动计划倡议
清点和编目机构数据
进行数据评估
3.5 目前与文件管理的协调
数据治理机构或理事会通常是跨职能的，既包括执行管理层级，也包括确定计划优先级、调整资源、制定政策决策，并为组织确定数据管理战略的技术利益相关者。与联邦文件管理项目类似，合规、有效且高效的数据管理项目需要：
高级管理层的最高级别支持；
明确定义项目目标、责任和权限；
分配足够的资源来管理该项目；
将项目分配给机构组织结构内的适当部门；
对文件和信息管理人员的持续培训；
定期进行内部评估，以监控合规性和项目有效性。
大多数与会的首席数据官都看到了数据管理和文件管理之间的联系，并讨论了今后希望加强这些关系的问题。大多数受访机构都与其他信息管理领域进行了协调和协作，包括文件管理，这种方式体现在机构数据政策和/或战略计划中。合作的形式还包括文件管理人员在数据治理机构任职并担任领导职务。在采访过程中，这两个领域具有相似的原则和主题的想法被多次提及。两者都需要知道他们拥有什么及其体量，在哪里以及如何维护它，多久必须进行一次维护，并确保能访问该信息。在许多方面，数据管理和文件管理都在协同工作以实现自己的目标。虽然这些领域可能有相似的主题，但它们通常有不同的过程。例如，只有两家机构与其文件管理项目合作，创建了全面的数据清单[12]。这两个领域都需要保持清单[13]。但首席数据官提到，每个领域收集的信息可能不同，并服务于不同的目的。首席数据官和机构文件官还对重用数据以创建新数据及其对数据管理和文件管理的影响表示担忧。在这些问题上共同努力才能产生更有效的结果，并可能减少一些重复的工作。另一个例子是数据保留率的确定。重要的是，这两个领域协作以确定业务目的需要多长时间，这不仅是为了遵守NARA批准的机构文件时间表，而且因为维护数据超过必要的时间会使搜索及时信息变得更加困难。了解这些基本联系，无论是从合规性还是商业价值主张的角度来表述，都可能是未来建立这些关系的关键。随着数据治理项目的成熟，NARA将在可行的情况下监控和促进这些挑战和机遇。
同样，一些机构提到，认识和熟悉这两个领域的原则和术语是重要的，这提高了首席数据官和机构文件官对彼此的尊重，并加强了它们的整体合作。一些机构文件官具有信息技术背景，一些首席数据官熟悉文件管理的角色和相关术语。从某种意义上说，他们可以“说彼此的‘语言’”。这可能需要各机构重新审视数据管理和文件管理工作人员所需的传统知识和技能组合。
4. 对机构文件管理和数据管理协同的建议
为了使所有正在计划和实施首席数据官角色和职责的机构受益，本评估提出以下建议：
4.1 协调、协作和集成文件管理与数据治理项目
促进数据管理和文件管理协作和协调的一个可能方法是在现有或新创建的数据治理机构或委员会指定一个文件管理政策顾问角色。作为权威决策机构的一部分，该机构被授权并对文件管理和数据管理组织内的活动负责。另一种方法是将文件管理纳入到数据管理项目中。例如，机构可以指定一个数据管理员作为机构文件官的文件联络员，从而将两者的要求纳入日常业务活动中。
虽然方法可能因责任机构的业务需求和规模而不同，但对于机构而言，对数据的定义、生产和使用进行规范化和指导行为，以管理风险、合规性并提高数据资产的质量和可用性非常重要。与此相一致，数据治理和文件管理项目应将协作和协调作为数据生命周期整体管理的标准工具。
4.2 机构文件官和机构高级文件管理官经常参与首席数据官和机构数据治理项目
机构文件管理项目应该通过不同的角色和责任，为完成行动项目做好准备，帮助机构的数据治理项目。机构文件官和机构高级文件管理官应与首席数据官进行参与、协作和协调，以支持满足这些行动计划。例如，作为2021年[14]联邦数据战略行动计划的一部分，制定了以下高级行动计划：
确定回答优先机构问题的数据需求
构成多元数据治理机构
评估数据和相关基础设施成熟度
确定提高员工数据技能机会
确定机构开放数据计划的优先数据资产
发布和更新数据清单
在这些行动计划中，机构文件官和/或机构高级文件管理官有机会协助首席数据官在数据治理项目中担任不同的角色，以建立和实施政策、实践和标准，以最大限度地提高数据和文件管理的价值和影响。
4.3 为首席数据官和数据治理人员提供基于角色的文件管理培训
首席数据官和其他数据治理项目的工作人员需要额外的、更有针对性的文件管理培训。参与的首席数据官表示，他们接受了该机构的年度文件管理基础培训，但没有具体说明他们的角色或职位。参与的首席数据官提到，他们的工作人员不清楚有关其数据的文件保留规则。为这些工作人员提供额外的基于角色的培训将大大提高他们对与数据治理相关的文件管理的认识和理解，并提高两个领域之间的参与度。
4.4 支持机构文件官在数据治理方面的专业发展
为了确保文件管理集成到数据治理项目中，机构文件官必须了解更大的数据管理和信息治理世界。拥有数据管理原则方面的广泛背景将有助于机构文件官看到整个信息治理图景，并使他们能够使用该领域的术语和原则来说数据治理专业的语言。通过获得对彼此的原则和流程的共同理解，机构文件官和首席数据官可以在他们共同或相似的任务目标的基础上继续发展，同时仍然满足双方的要求。
5. NARA下一步计划
NARA将通过最近创建的首席数据官角色，与开发和实施数据管理和数据治理的机构一起参与到这个主题中。此外，NARA可以利用这个机会来解决与管理联邦电子文件有关的NARA战略性年终规划。本报告建议NARA考虑以下举措，以应对这一挑战：
围绕文件管理协调和/或与数据管理集成的需要展开讨论。
开发基于角色的文件管理培训，专门为首席数据官和/或数据管理人员提供培训。
为高级机构主管和数据治理机构会议制定和进行文件管理简报或演示。
发布指导意见，并分享机构文件官和首席数据官协调/协作的最佳实践。
结语
NARA认为，文件管理的要求和专业知识对于确保数据和信息资源的管理和使用符合联邦文件管理法规非常重要。文件管理的政策和原则与数据管理相结合，将改善所有机构信息的生命周期管理。由于各机构正处于建立数据治理项目的早期阶段，现在是各机构通过文件管理项目的协作和协调来建立数据治理，并开始整合这两种方法的时候了。